Outils juridiques pour la protection des espaces naturels

Espaces d'application
Objectifs
Procédures
Actualisation / Evaluation
Effets juridiques
Données chiffrées
Exemples
Les différents acteurs et leur implication

Espaces d'application

Les forêts relevant du régime forestier (cf livre premier du code forestier)et gérées à ce titre par l'Office national des forêts :

• domaine forestier de l'Etat (forêts domaniales),
• autres forêts relevant du régime forestier (mentionnées à l'article L. 141-1 du Code forestier), principalement forêts de collectivités (forêts communales, départementales, du Conservatoire du Littoral…)

Objectifs

La dichotomie principale au sein du statut de réserve biologique concerne la distinction entre réserves biologiques dirigées et réserves biologiques intégrales et repose sur leurs objectifs de conservation :

• Réserves biologiques dirigées (RBD) : assurer la conservation d'habitats naturels ou d'espèces remarquables et requérant (ou susceptibles de requérir) une gestion conservatoire active.
• Réserves biologiques intégrales (RBI) : laisser libre cours à la dynamique spontanée des habitats, aux fins d'étude et de connaissance des processus impliqués, ainsi que de conservation ou développement de la biodiversité associée (entomofaune saproxylique, etc.). Objectif particulier : la constitution d'un réseau national de réserves biologiques intégrales représentatif de la diversité des types d'habitats forestiers présents dans les forêts gérées par l'ONF.

Il existe des réserves biologiques « mixtes », associant RBD et RBI, avec un zonage précisément établi au sein de chaque réserve.

Objectifs associés, communs aux RBD et RBI :

• Assurer la conservation d'autres éléments remarquables du milieu naturel (patrimoine géologique, etc.)
• Permettre une meilleure connaissance du milieu naturel, en servant de sites privilégiés d'étude pour les scientifiques.
• Favoriser des actions de sensibilisation et d'éducation du public.

Remarque : le terme de « réserve biologique forestière » (créé par opposition aux « réserves biologiques domaniales », et en référence au propriétaire du fonds -Etat ou autre) n'est plus usité. On parle aujourd'hui de :

- « réserve biologique domaniale », si la réserve biologique est instituée sur un fonds du domaine forestier de l'Etat ;
- « réserve biologique communale, départementale etc. », si la réserve biologique se trouve dans une forêt relevant du régime forestier mais n'appartenant pas à l'Etat (propriété d'une commune, d'un département, du Conservatoire du littoral...).

Procédures

TEXTES DE REFERENCE

• Forêts domaniales : Convention générale du 3 février 1981 concernant les réserves biologiques domaniales, entre les ministères de l'environnement et de l'agriculture et l'ONF.
• Autres forêts : Convention du 14 mai 1986 concernant les réserves biologiques dans les forêts non domaniales relevant du régime forestier, entre les ministères de l'environnement et de l'agriculture et l'ONF.
• Instructions ONF, approuvées par les ministères en charge de l'environnement et des forêts :
  • instruction 95 T 32 du 10 mai 1995 sur les réserves biologiques dirigées et séries d'intérêt écologique particulier ;
  • Instruction 98 T 37 du 30 décembre 1998 sur les réserves biologiques intégrales.
• Articles L. 133-1 et R.* 133-5 du code forestier (forêt domaniale), plus l'article L. 143-1 pour les forêts non domaniales.

ACTE JURIDIQUE D'INSTITUTION

• Arrêté conjoint des ministres en charge de l'environnement et de l'agriculture (publié depuis 2005 au Bulletin officiel du ministère en charge de l'environnement).

PROCEDURE

• L'initiative de la procédure de demande de classement en réserve biologique appartient à l'ONF en forêt domaniale, ou au propriétaire pour une forêt non domaniale. A l'origine d'un projet de RB, on trouve une proposition du service gestionnaire de la forêt ou une sollicitation des milieux naturalistes. L'instruction d'un projet de RB peut débuter à la faveur d'une révision d'aménagement forestier ou de façon indépendante en cours d'application de celui-ci.
• La direction générale de l'ONF (en interface avec les ministères de tutelles et le CNPN, et responsable de la cohérence nationale du réseau de RB) prononce un avis technique d'opportunité qui marque le lancement de l'instruction du dossier de création.
• En forêt non domaniale, le principe de la création d'une RB puis le dossier de création (et ultérieurement chaque plan de gestion, comme pour les aménagements forestiers) doivent faire l'objet d'une approbation formelle du propriétaire (par exemple délibération de conseil municipal dans le cas d'une forêt communale).
• L'ONF élabore le dossier de création, qui constitue également le premier plan de gestion de la réserve et a valeur d'aménagement forestier pour la partie de forêt concernée par la RB.
• L'avis de la DREAL et de la DRAF sur le dossier de création est requis (avis simple).
• Le dossier de création est soumis à l'avis du Conseil National de la Protection de la Nature (avis facultatif en théorie, mais systématiquement demandé).
• La création de la RB intervient par arrêté des ministres en charge de l'environnement et de l'agriculture.
• Dans le cas des RB domaniales, l'arrêté interministériel de création de la réserve vaut également arrêté d'approbation du premier plan de gestion. Dans le cas des forêts non domaniales, l'arrêté de création est complété par un arrêté du préfet de région pour l'approbation du plan de gestion (par analogie avec les deux niveaux d'approbation, ministériel ou préfectoral, en vigueur pour les aménagements forestiers en fonction du type de propriété).
• Lorsqu'il est prévu de réglementer des activités susceptibles de compromettre la réalisation des objectifs du plan de gestion de la réserve, les préfets des départements et les maires des communes de situation (autorités de police) sont préalablement consultés sur le projet de règlement. Ils disposent d'un délai de trois mois pour faire connaître leur avis (avis simple) (art. L 133-1 et R. 133-5 du code forestier, et L. 143-1 pour les forêts non domaniales).
• L'article R. 133-5 permet en outre à tout arrêté d'aménagement forestier de comporter des mesures réglementaires opposables aux tiers.
• Ce règlement de la réserve est institué dans le cadre de la création de la RB ou par un arrêté complémentaire. Les arrêtés sont publiés au recueil des actes administratifs du ou des départements sur le territoire desquels se trouve la forêt. Ils sont également portés à la connaissance du public par affichage à la mairie des communes concernées.

Actualisation / Evaluation

• La réserve biologique est créée pour une durée indéterminée (son déclassement ne peut être prononcé que par un arrêté interministériel pris dans le respect du parallélisme des formes). Son acte de création est distinct de l'arrêté d'aménagement de la forêt contenant la réserve (la réserve n'a donc pas à être confirmée lors de chaque révision d'aménagement de la forêt).
• Le plan de gestion de la RB est distinct du document d'aménagement forestier de la forêt contenant la réserve (et il tient lieu d'aménagement pour celle-ci). Sa durée d'application est variable.

Effets juridiques

• Le classement en réserve biologique permet l'institution de trois types de protection :
  • La réserve biologique intégrale dans laquelle toutes les opérations sylvicoles sont exclues, sauf cas particulier d'élimination d'essences exotiques ou de sécurisation d'itinéraires longeant ou traversant la réserve. La régulation des ongulés par la chasse est possible pour pallier l'absence ou l'insuffisance de prédateurs naturels. L'accès du public peut être réglementé voire interdit.
  • La réserve biologique dirigée, dans laquelle les actes de gestion sont subordonnés à l'objectif de conservation des habitats ou espèces ayant motivé la création de la réserve (ainsi, la gestion et l'exploitation forestières peuvent dans certains cas rester compatible avec les objectifs d'une RB dirigée, voire être nécessaire à leur réalisation).
  • Enfin, à l'extérieur de la réserve (mais toujours en propriétés relevant du régime forestier), des zones tampons peuvent être instituées dans lesquelles des règles spécifiques de gestion sont établies en fonction des objectifs propres à chaque réserve. On peut notamment y proscrire l'introduction d'essences non indigènes qui pourraient interférer négativement avec les habitats de la réserve, interdire les dispositifs d'alimentation du gibier, etc.
• Il n'existe pas fondamentalement de différences entre les effets juridiques des classements en RBD et RBI. C'est au cas par cas qu'un arrêté fixe le règlement de la réserve (p. ex. la pénétration du public n'est pas systématiquement interdite en RBI ni autorisée en RBD).
• Le réglement d'une RB est opposable aux tiers.
• Une RB est créée pour une durée indéterminée.
• L'ONF, sous réserve d’autorisation du propriétaire, détermine les conditions dans lesquelles les scientifiques peuvent effectuer des études et des recherches dans les RB.
• Le Conseil d'Etat a jugé que le gouvernement avait pu légalement refuser de créer une RBD pour la protection de l'ours dans les Pyrénées, aucune loi n'imposant d'instaurer une telle mesure de protection (CE, 26 mai 1995, Fédération d'intervention éco-pastorale et autres).

Données chiffrées

• Fin 2010, on comptabilisait (réserves existantes ou en attente d'arrêté de création après avis favorable du CNPN) :
  • en métropole : 38 RBI, 157 RBD et 15 RB "mixtes", pour un total de 16024 ha de RB intégrale et 24109 ha de dirigée
  • dans les DOM, 7 RBI, 7 RBD et 2 RB "mixtes", pour un total de 88300 ha d'intégrale et 9100 ha de dirigée DI (7854 ha).
• A la même époque, plus d'une quarantaine de projets de RB étaient en cours d'instruction.

Exemples

• Les premières RB (dirigées et intégrales) ont été créées en Forêt domaniale de Fontainebleau (77) dès 1953.
• Les RBI sont créées en montagne de préférence dans des forêts subnaturelles, inexploitées depuis au moins une cinquantaine d'années (ex : Forêt domaniale de Gap-Chaudun - 05), mais aussi en régions de plaine dans des forêts exploitées jusqu'à une époque plus récente (forêts domaniales de Parroy - 54 ; Chaux - 39 ; Tronçais - 03, Maures - 83…).
• Les RB dirigées concernent des milieux très variés : tourbières, mares et autres milieux humides (ex. : Tourbière de l'Isard - 09 ; RBD de Rambouillet - 78), milieux dunaires (Côte d'Opale - 62), landes et pelouses (RBD de Fontainebleau ; Falaises d'Orival - 76), habitat du Grand Tétras (Haute-Meurthe - 88)…

Les différents acteurs et leur implication

• L'initiative de la création et la gestion des RB incombent à l'ONF après approbation par le propriétaire de la forêt (en forêt non domaniale, la création d'une RB procède d'un acte volontaire du propriétaire, à l'approbation duquel sont soumis le dossier de création et les plans de gestion successifs).
• L'Etat agrée chaque projet (arrêté des ministères de l'agriculture et de l'environnement).
• Différentes instances consultatives concernent les RB :
  • au niveau local, les comités consultatifs de gestion, pour chaque réserve ou pour des groupes de réserves ;
  • au niveau régional, les commissions consultatives régionales des réserves biologiques, impliquées en particulier dans l'émergence de projets de nouvelles RB ; comme les comités consultatifs locaux, elles peuvent associer scientifiques et naturalistes, administrations (DREAL, DRAF), collectivités territoriales (conseils généraux, conseils régionaux…), associations de protection de la nature, conservatoires botaniques et conservatoires d'espaces naturels, usagers concernés par la réserve et par sa gestion (randonneurs, chasseurs…)., etc.
  • au niveau national : la commission consultative des réserves biologiques, qui traite de questions de doctrine (elle a été créée pour participer à l'élaboration de l'instruction sur les RBI) ; la commission aires protégées du Conseil national de la protection de la Nature (CNPN), qui donne un avis sur le dossier de création de chaque RB).