Outils juridiques pour la protection des espaces naturels

Espaces d'application
Objectifs
Procédures
Actualisation / Evaluation
Effets juridiques
Données chiffrées
Exemples
Pour aller plus loin

Espaces d'application

• Terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire. La végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année (article L. 211-1 du code de l’environnement).
• L'article R. 211-108 du code de l'environnement indique les critères à retenir pour la définition des zones humides : ils sont relatifs, d'une part, à la morphologie des sols liée à la présence prolongée d'eau d'origine naturelle et, d'autre part, à la présence éventuelle de plantes hygrophiles. Cet article précise également les modalités de délimitation des zones humides.

Objectifs

• La loi sur l’eau affirme le principe selon lequel l’eau fait partie du patrimoine commun de la nation : sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général.
• Elle a pour objet l’institution d’une gestion équilibrée de la ressource en eau, qui vise notamment à assurer la préservation des zones humides, telles que définies ci-dessus.
• L’institution de schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), de schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) et d’un régime général de police des eaux répond au principe de gestion équilibrée et permet la préservation des zones humides.
• Chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est doté d'un ou plusieurs SDAGE fixant les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau (dont font partie les zones humides) et des objectifs de qualité et de quantité des eaux. Ces objectifs de qualité et de quantité des eaux devront être atteints au plus tard le 22 décembre 2015. Toutefois des échéances plus lointaines peuvent être fixées par les SDAGE, si elles sont motivées, lorsque des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles empêchent de respecter ce délai.
• Le SAGE institué pour un sous-bassin, pour un groupement de sous-bassins correspondant à une unité hydrographique cohérente ou pour un système aquifère fixe les objectifs généraux et les dispositions permettant de satisfaire au principe de gestion équilibrée de la ressource en eau.
• Les SAGE constituent l’instrument essentiel d’application des SDAGE dans la mesure où ils sont la déclinaison concrète des orientations et des dispositions des SDAGE tout en les adaptant aux contextes locaux.

Procédures

TEXTES DE REFERENCE

• Loi sur l’eau n° 92-3 du 3 janvier 1992
• Loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive cadre européenne sur l’Eau (2000/60/CE du 23 octobre 2000)
• Loi sur l’eau et les milieux aquatiques n’°2006-1772 du 30 décembre 2006
• Loi Engagement National pour l’Environnement n°2010-788 du 12 juillet 2010
• Articles L.210-1 et suivants ; articles R.212-1 à R.212-48 du code de l’environnement (dispositions relatives aux SDAGE et aux SAGE)
• Articles L.214-1 et suivants ; articles R.214-1 et suivants du code de l’environnement (dispositions relatives à la police de l’eau)

ACTE JURIDIQUE D'INSTITUTION

• Les SDAGE, SAGE et autorisations au titre de la police de l’eau sont institués par arrêté préfectoral.

PROCEDURE

• Le SDAGE est élaboré et mis à jour et son application est suivie par le comité de bassin compétent. Ce dernier adopte le SDAGE après avoir recueilli les observations du public et l’avis des conseils régionaux, généraux, des établissements publics territoriaux de bassin et des chambres consulaires concernées. Le projet adopté par le comité est approuvé par le préfet coordonnateur de bassin, et tenu à la disposition du public.
• Pour l’élaboration, la révision et le suivi des SAGE, une commission locale de l'eau (CLE) est créée par le préfet. La CLE élabore le projet de SAGE, qu’elle soumet à l’avis des conseils généraux, régionaux, des communes, de leur groupement compétent, des établissements publics territoriaux de bassin, des chambres consulaires et du comité de bassin intéressés. Le projet est soumis à enquête publique à l’issue duquel le SAGE est approuvé par le préfet de département, et tenu à la disposition du public.
  Les établissements publics territoriaux de bassin peuvent jouer un rôle dans le suivi du SAGE et dans son élaboration puisque la commission locale de l'eau pourra confier l'exécution de certaines de ses mesures à un établissement public territorial de bassin ou à un groupement de communes.
• La police de l’eau
  Sont soumis à la police de l’eau les installations ne figurant pas à la nomenclature des installations classées, les ouvrages, travaux et activités (IOTA) réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants. Les IOTA sont définis dans une nomenclature établie par décret et soumis à autorisation ou à déclaration suivant les dangers qu'ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l'existence des zones et périmètres institués pour la protection de l'eau et des milieux aquatiques.
  L'autorisation est accordée après enquête publique par le préfet et, le cas échéant, pour une durée déterminée.
  La déclaration est adressée au préfet du ou des départements concernés, qui donne récépissé de la déclaration et communique une copie des prescriptions générales applicables.
  La rubrique 3.3.1.0. de la nomenclature « Eau » (article R.214-1 du code de l’environnement) soumet l’assèchement, la mise en eau, l’imperméabilisation, les remblais de zones humides ou de marais à autorisation pour une surface asséchée ou mise en eau supérieure ou égale à 1 hectare et à déclaration pour une surface upérieure à 0,1 ha, mais inférieure à 1 ha.

Actualisation / Evaluation

• Les SDAGE doivent être mis à jour tous les six ans.

Effets juridiques

• D’une manière générale, les SDAGE et les SAGE définissent un ensemble d’orientations et d’objectifs permettant la préservation des zones humides, que ce soit pour leur intérêt patrimonial ou fonctionnel.
• SDAGE, SAGE et décisions prises en matière de police de l’eau ont divers effets juridiques :
  • Les SDAGE
    • Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec leurs dispositions.
    • Les documents d’urbanisme (schéma de cohérence territoriale, PLU, etc. carte communale) doivent être compatibles ou rendus compatible dans un délai de trois ans avec les orientations des SDAGE et des SAGE (articles L.122-1-12, L.123-1-9 et L.124-2 du code de l’urbanisme).
  • Les SAGE
    • Le SAGE doit être compatible avec les orientations fixées par le SDAGE.
    • Lorsque le schéma a été approuvé et publié, le règlement et ses documents cartographiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de toute installation, ouvrage, travaux ou activité. Les décisions applicables dans le périmètre défini par le schéma prises dans le domaine de l'eau par les autorités administratives doivent être compatibles ou rendues compatibles avec le SAGE dans les conditions et les délais qu'il précise.
  • La police de l'eau
    • Le fait de réaliser des installations, ouvrages, travaux ou d’exercer des activités sans l’autorisation ou la déclaration requise est passible de sanctions.
    • Les décisions de la police de l’eau doivent être compatibles ou rendues compatibles avec les dispositions des SDAGE et des SAGE relatives, notamment, aux zones humides.
  • La politique nationale de préservation des zones humides
    • En 1994, le comité interministériel de l’évaluation des politiques publiques a présenté un rapport (« L’évaluation des effets des politiques publiques sur les zones humides en France »), ayant conclu à une dégradation continue et à un manque de cohérence des politiques menées dans ce domaine.
      Le ministre de l’Environnement a en conséquence exposé au Conseil des ministres du 22 mars 1995 un plan de sauvegarde et de reconquête des zones humides.
      Ce « Plan national d’action pour les zones humides » s’est notamment traduit par la mise en place d’un observatoire national des zones humides piloté par l’IFEN (Institut Français de l’Environnement), le lancement d’un programme de recherche et des actions de sensibilisation auprès des acteurs concernés (administration, élus et gestionnaires de ces milieux).
    • L’observatoire national des zones humides a conduit des réflexions sur les questions de méthodologie, en particulier en matière d’inventaire. Ces réflexions ont donné lieu à la publication de documents et ont également permis l’élaboration d’une première synthèse sur les éléments de cartographie des zones humides.
    • En matière de connaissance, une valorisation des résultats du programme national de recherche a été entreprise. Elle a conduit à l’élaboration de cahiers thématiques à destination des techniciens et des gestionnaires : trois tomes sont parus (août 2003 à décembre 2005).
    • En 2003, le gouvernement a souhaité, au-delà du plan national de 1995, créer les conditions d’un équilibre économique des zones humides dans une perspective de développement durable, en aidant notamment la structuration de projets visant à leur valorisation et, par là même, à leur préservation. Ce souhait s’est concrétisé par l’adoption du volet « zones humides » dans la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Il permet notamment de résoudre la question de l’identification des zones humides et de pouvoir développer des outils juridiques au service des enjeux de leur préservation. De même, la loi sur l’eau et les milieux aquatiques de 2006 participe à cette politique de préservation des zones humides en créant de nouveaux outils réglementaires.
    • Dans le cadre des lois Grenelle I et II, le gouvernement a présenté en février 2010, un plan national d’actions pour la sauvegarde des zones humides applicable sur trois ans. Ce plan a été élaboré par le groupe national pour les zones humides installé en 2009. Ce plan se décline en 29 actions avec notamment : la création d’un parc national de zones humides ; la proposition de 10 nouveaux sites Ramsar en 2010 ; le lancement d’une mission d’inspection pour améliorer les dispositifs d’aide de l’agriculture dans les zones humides.
      Le plan d’actions est doté d’un budget global de 20 millions d’euros sur trois ans dont 10 millions d’euros consacrés à l’acquisition et à la gestion de zones humides participant à la réduction du risque inondation.
      La mise en œuvre du plan sera suivie et évaluée fin 2012 par le groupe national pour la sauvegarde des zones humides. Des groupes techniques plus restreints pourront être créés en tant que de besoin pour la mise en œuvre des différentes actions.

Données chiffrées

• Il y a 12 SDAGE approuvés sur le territoire national, soit un par grand bassin hydrographique.
• En 2010, on dénombre 169 SAGE à différents stades d’avancement (schéma en cours d’émergence, d’instruction, d’élaboration, de mise en œuvre, de révision.

Exemples

• Le SDAGE Rhône-Méditerranée, approuvé par arrêté préfectoral du 20 novembre 2009, fixe les grandes orientations de préservation et de mise en valeur des milieux aquatiques telles que les zones humides, ainsi que des objectifs de qualité à atteindre d'ici à 2015. Font parties des huit orientations fondamentales définies dans le SDAGE : concrétiser la mise en œuvre du principe de non dégradation des milieux aquatiques ; lutter contre les pollutions, en mettant la priorité sur les pollutions toxiques et la protection de la santé ; préserver et développer les fonctionnalités naturelles des bassins et des milieux aquatiques.
• La question de la préservation des zones humides est un des enjeux majeurs de gestion des eaux du SAGE Etang de Salses-Leucate (départements de l’Aude et des Pyrénées-Orientales), approuvé par arrêté préfectoral du 7 juillet 2004. Il préconise notamment la mise en œuvre d’une gestion des zones humides selon trois axes majeurs (canalisation de l’accès aux zones humides, réalisation de plans de gestion, maîtrise de la « cabanisation »), la réalisation d’actions visant à améliorer et préserver la qualité de ces milieux (réhabilitation de décharges, entretien de réseaux hydrauliques, etc.) et la protection des espaces les plus remarquables par la mise en place de diverses mesures (arrêtés de protection de biotope, engagement d’une mesure d’inventaire ZNIEFF, etc.).

Pour aller plus loin

• http://www.zones-humides.eaufrance.fr

• http://gesteau.eaufrance.fr