Outils juridiques pour la protection des espaces naturels

Espaces d'application
Objectifs
Procédures
Actualisation / Evaluation
Effets juridiques
Données chiffrées
Exemples
Les différents acteurs et leur implication

Espaces d'application

• Les milieux naturels peu exploités par l'homme et abritant des espèces faunistiques non domestiques et/ou floristiques non cultivées protégées au titre des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement.

Objectifs

• Prévenir la disparition des espèces protégées (espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées) par la fixation de mesures de conservation des biotopes* nécessaires à leur alimentation, à leur reproduction, à leur repos ou à leur survie. Ces biotopes peuvent être constitués par des mares, des marécages, des marais, des haies, des bosquets, des landes, des dunes, des pelouses ou par toutes autres formations naturelles peu exploitées par l'homme.

• Un arrêté de protection de biotope peut également avoir pour objet l'interdiction de toute action portant atteinte de manière indistincte à l'équilibre biologique des milieux et notamment l'écobuage, le brûlage, le broyage des végétaux, la destruction des talus et des haies, l'épandage de produits antiparasitaires.

  * Le terme biotope doit être entendu au sens large de support physico-chimique de l'écosystème, de milieu indispensable à l'existence des espèces de la faune et de la flore. Il peut se définir comme une aire géographique bien délimitée, caractérisée par des conditions particulières (géologique, édaphique - désigne ce qui se rapporte aux sols -, hydrologiques climatiques, sonores). Il peut arriver que le biotope d'une espèce soit constitué par un lieu artificiel (combles des églises, carrières), s'il est indispensable à la survie d'une espèce protégée.

Procédures

TEXTE DE REFERENCES

• Articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement ;
• Articles R. 411-15 à R. 411-17 du code de l'environnement ;
• Article R. 415-1 du code de l'environnement ;
• Circulaire n° 90-95 du 27 juillet 1990 relative à la protection des biotopes nécessaires aux espèces vivant dans les milieux aquatiques.

ACTE JURIDIQUE D'INSTITUTION

• La protection de biotopes est instituée par un arrêté préfectoral.
• Un arrêté du ministre des pêches maritimes sera nécessaire si les mesures portent sur le domaine public maritime.

PROCEDURE

• L'initiative de la préservation des biotopes appartient à l'Etat sous la responsabilité du préfet de département. Les inventaires scientifiques servent régulièrement de base à la définition des projets.
• L'arrêté de protection des biotopes (APB) est pris après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, ainsi que de la chambre départementale d'agriculture. Et lorsque de tels biotopes sont situés sur des terrains relevant du régime forestier, l'avis du directeur régional de l'Office national des forêts est également requis.
• Lorsque les mesures de protection portent sur le domaine public maritime, la décision d'institution de ces dernières appartient au ministre des pêches maritimes. L'arrêté est alors publié au Journal Officiel.
• Les APB sont, à la diligence du préfet, affichés dans chacune des communes concernées, publiés au Recueil des actes administratifs et publiés dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département.

Actualisation / Evaluation

• L'arrêté ne peut être modifié ou supprimé que par un arrêté préfectoral pris dans les mêmes formes que celles qui ont présidées à son institution. Les textes ne prévoient pas actuellement d'actualisation ou d'évaluation régulière des arrêtés de protection de biotope.
• Des arrêtés modificatifs peuvent être pris pour adapter l'APB à l'évolution des circonstances (apparition de nouvelles menaces, évolution de l'intérêt biologique).

Effets juridiques

• Un arrêté de protection de biotopes peut interdire ou réglementer certaines activités susceptibles de nuire à la conservation des biotopes nécessaires aux espèces protégées.
• Le préfet peut prendre de larges mesures destinées à favoriser la conservation des biotopes : ainsi, pour protéger l'habitat de hérons cendrés, l'arrêté peut soumettre à autorisation la coupe des arbres compris dans le périmètre de protection (Voir CE, 21 janvier 1998, n° 114587)
• D'une manière générale, l'arrêté peut donc soumettre certaines activités à autorisation ; il peut également en interdire ou réglementer d'autres (dépôt d'ordures, réalisation de constructions, extraction de matériaux, etc.). En tout état de cause, les mesures prises doivent viser les milieux naturels en tant que tels et non les espèces faunistiques ou floristiques qui y vivent.
• Sont légales (TA de Melun, 21 juin 2002, n° 993612/4, n° 993615/4, n° 993640/4, n° 993667/4 et n° 993668/4, Joineau et autres c/ préfet de Seine-et-Marne ; CAA Bordeaux, 21 novembre 2002, n° 98BX02219 et n° 98BX02220, Fédération des syndicats des exploitants agricoles de la Charente-Maritime et autres) :
  • La protection possible d'espèces protégées non sérieusement menacées à court terme ;
  • Le classement de l'ensemble d'un département ;
  • Le libre choix de l'Etat pour choisir l'instrument de protection le mieux adapté à la situation des espèces à protéger et aux conditions locales (parc national, réserves naturelles, etc.).
• Le préfet peut interdire, dans les mêmes conditions, les actions pouvant porter atteinte d'une manière indistincte à l'équilibre biologique des milieux et notamment l'écobuage, le brûlage des chaumes, le brûlage ou le broyage des végétaux sur pied, la destruction des talus et des haies, l'épandage de produits antiparasitaires (article R. 411-17 code de l'environnement).
• Les arrêtés de protection de biotope ne sont pas au nombre des servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols qui doivent figurer en annexe des plans locaux d'urbanisme. En conséquence, le Tribunal administratif de Strasbourg (21 décembre 1992, AFPRN c/ ville de Wissemburg), arguant de l'indépendance des législations, a pu déclarer irrecevable le recours dirigé à l'encontre d'un permis de construire accordé sur un site naturel faisant l'objet d'un arrêté de protection de biotope.
• Le ministre de l'écologie peut utiliser son pouvoir hiérarchique sur les préfets pour annuler ou modifier la décision préfectorale (arrêt de la Cour administrative d'appel de Bordeaux, 19 novembre 1998, n° 98BX01318. Il s'agissait en l'occurrence d'un recours contre une décision du préfet de la région Poitou-Charentes d'étendre l'application de l'article 2 de l'arrêté du 7 juin 1991 relatif à la protection du biotope du site des « portes d'enfer » à la zone réservée à l'escalade et de réglementer strictement la pratique des sports d'eau vives dans ce site).
• Les servitudes imposées par les arrêtés de protection de biotope ne sont pas indemnisables (ceci n'est pas prévu législativement). Cependant, elles peuvent être indemnisées si elles portent, au regard de l'intérêt général qu'elles ont pour objet de protéger, une atteinte excessive au droit de propriété (CAA Nancy, 28 janvier 1999, n° 95NC00371). Il s'agit dès lors d'une l'application de la responsabilité administrative de droit commun.
• Les interdictions édictées dans les APB ne doivent pas être formulées de façon générale, imprécise ou absolue et ne doivent pas être trop lourdes. Les finalités poursuivies n'étant pas les mêmes que lors de l'institution d'une réserve naturelle, l'APB ne peut pas imposer systématiquement les mêmes servitudes qu'en réserve naturelle (TA Bordeaux, SCI Vermeney, 2 décembre 1982).
• L'inobservation des prescriptions de l'APB est répréhensible du seul fait que l'habitat d'une espèce protégée est altéré. Il n'est pas nécessaire, pour emporter condamnation, de démontrer que des spécimens ont été détruits ou qu'ils ont souffert de difficultés de nutrition ou de reproduction (CA Rennes 2 juillet 1992, Salou n°1021/92). Cette jurisprudence a été confirmée par la Cour de Cassation dans un arrêt du 12 juin 1996.
• Des sanctions pénales sont prévues en cas d'inobservation de la réglementation mise en place par un APB. Ainsi, l'article R. 415-1 du code de l'environnement punit d'une contravention de quatrième classe le fait de contrevenir aux dispositions d'un APB. Cela étant, le délit prévu par l'article L. 415-3 du code de l'environnement peut également trouver à s'appliquer en cas de destruction ou d'altération du milieu particulier d'une espèce animale ou végétale protégée (Cass. Crim, 27 juin 2006, n° 05-84090).

Données chiffrées

• Il existait au 1er janvier 2007 un total de 672 APB dont en 641 en France métropolitaine, 29 dans les départements d'outre-mer et 2 à Mayotte.
• Au mois de mars 2010, dix arrêtés ministériels portaient sur le domaine public maritime.
• La superficie totale des APB s'élevait à plus de 324 000 hectares au 1er janvier 2007 (Source : Service du patrimoine naturel, Muséum National d'Histoire Naturelle).
• Les APB concernent les milieux suivants :
  • les eaux non marines (22,7%) ;
  • les marais et tourbières (20,3%) ;
  • les landes et pelouses (16,2%) ;
  • les milieux artificialisés (12,5%) ;
  • les rochers et grottes (12%) ;
  • les forêts (11,1%) ;
  • le milieu marin (5,2 %).

Exemples

• Comble de l'église de Camaret créé le 12/01/01- Finistère ; milieu : Habitat . Motif de protection : Grand rhinolophe, oreillard sp ;
• Penn al Lann créé le 30/10/00 – Finistère ; milieu : Lande littorale ; Motif de protection : ranonculus nodiflorus, Orchis coriophora-Isoetes hystrix ;
• Les biotopes dits « Crête des Leissières et de l'Iseran créé 12/05/2000 : Savoie ; milieu : flore montagnarde ;
• La rivière de la Dordogne-Corrèze ; milieu : rivière ( 30 km linéaire) ; Motif de protection : le saumon atlantique ;
• Idem pour la rivière de la Gartempe -Haute –vienne ; (40 km linéaire) même motif ;
• Milieux humides de la vallée de la Seille, le 3 mai 2002.
• La procédure peut concerner des sites de faible surface (comme l'étang de RUSTLOCH dans le Bas Rhin qui couvre environ 0,5 hectares).

Les différents acteurs et leur implication

• L'initiative du classement appartient à l'Etat, sous la responsabilité du préfet qui prend l'arrêté de biotope. Les associations de protection de la nature apportent souvent leur soutien aux DREAL et aux DDEA dans la définition des projets.
• Les textes n'exigent pas l'avis du conseil municipal, mais dans la pratique, il est recueilli.
• En pratique, un comité de suivi placé auprès du préfet assure parfois une gestion et un suivi des classements et impliquera parfois les DREAL, des associations ou des communes.
• Pour en savoir plus :
  - http://inpn.mnhn.fr/docs/SyntheseAPB_fevrier2008.pdf