Outils juridiques pour la protection des espaces naturels

Espaces d'application
Objectifs
Procédures
Actualisation / Evaluation
Effets juridiques
Données chiffrées
Exemples
Les différents acteurs et leur implication

Espaces d'application

• Les territoires à l'équilibre fragile, au patrimoine naturel et culturel riche et menacé, faisant l'objet d'un projet de développement, fondé sur la préservation et la valorisation du patrimoine.

Objectifs

• Les parcs naturels régionaux (PNR) concourent à la politique de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social, d'éducation et de formation du public et constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel.
• Les PNR ont plus précisément pour objet :
  • de protéger le patrimoine naturel et culturel riche et menacé, notamment par une gestion adaptée des milieux naturels et des paysages ;
  • de contribuer à l'aménagement du territoire ;
  • de contribuer au développement économique, social, culturel et à la qualité de la vie ;
  • d'assurer l'accueil, l'éducation et l'information du public ;
  • de réaliser des actions expérimentales ou exemplaires dans les domaines précités et de contribuer à des programmes de recherche.

Procédures

TEXTES DE REFERENCE

• Articles L. 333-1 à L. 333-4 et R. 333-1 à R. 333-16 du Code de l'environnement (dernières modifications issues des lois du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, parcs naturels marins et parcs naturels régionaux et du décret n° 2007-673 du 2 mai 2007) ;
• Circulaire du 15 juillet 2008 relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels régionaux et à la mise en oeuvre de leurs chartes (BO MEEDDAT n° 2008/17 du 15 septembre 2008) ;
• Circulaire n° 95-36 du 5 mai 1995 relative à la mise en oeuvre du décret n° 94-765 du 1er septembre 1994 (BO METT n° 95-16 du 20 juin 1995).

ACTE JURIDIQUE D'INSTITUTION

• Décret simple pris sur rapport du ministre de l'environnement.

PROCEDURE

• La décision de classement d'un territoire en PNR est fondée sur l'ensemble des critères de fond suivants :
  • la qualité et le caractère du patrimoine naturel, culturel et paysager, représentant une entité remarquable pour la ou les régions concernées et comportant un intérêt reconnu au niveau national ;
  • la qualité du projet présenté ;
  • la capacité de l'organisme chargé de l'aménagement et de la gestion du parc naturel régional à conduire le projet de façon cohérente ;
  • la détermination de l'ensemble des collectivités et groupements intéressés à mener à bien le projet.
• Le lancement de la procédure de classement (ou de renouvellement de classement) appartient au Conseil régional qui prescrit, par délibération motivée l'élaboration de la charte (ou sa révision), détermine un périmètre d'étude et définit les modalités d'association des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements, ainsi que la concertation des autres partenaires intéressés. La charte est établie (ou révisée) à partir d'un inventaire du patrimoine et d'une analyse de la situation culturelle, sociale et économique du territoire, en fonction des enjeux en présence.
• Dans le cas d'un projet de parc interrégional, les régions concernées adoptent des délibérations concordantes. Dans cette hypothèse, un des préfets de région est désigné comme préfet coordonnateur par le ministre chargé de l'environnement.
• La ou les délibérations sont transmises, selon le cas (régional ou interrégional), au préfet de région ou au préfet coordonnateur. Celui-ci définit avec le président du Conseil régional (et avec le président du syndicat mixte en cas de révision) les modalités d'association de l'Etat à l'élaboration de la charte (ou à sa révision) et leur communique la liste des services de l'Etat et des ses établissements publics qui y seront associés. Le préfet transmet à la région et au président du syndicat mixte en cas de révision, son avis motivé sur l'opportunité du projet (ou de la révision).
• Lorsqu'un projet de charte a été validé par l'ensemble des partenaires, le président du Conseil régional arrête le projet et le soumet à enquête publique, sous les formes prévues par le code de l'environnement.
• Le président du Conseil régional adresse le projet de charte, pour accord, aux départements et aux communes concernés ainsi qu'aux groupements de ces dernières. En l'absence de réponse dans un délai de quatre mois, l'accord au projet de charte de ces collectivités territoriales et de leurs groupements est réputé refusé.
• Le Conseil régional approuve le projet de charte au vu des accords recueillis.
• Le projet de charte approuvé, accompagné des accords des collectivités territoriales, est transmis par le préfet de région, avec son avis motivé, au ministre chargé de l'environnement.
• Le ministre chargé de l'environnement procède alors à une consultation interministérielle et recueille l'avis du Conseil national de la protection de la nature et de la Fédération des parcs naturels régionaux de France.
• Le décret est l'acte par lequel l'Etat adopte la charte et classe le territoire en parc naturel régional.
• La charte adoptée peut être consultée dans les préfectures et sous-préfectures territorialement concernées ainsi qu'au siège du conseil régional et de l'organisme de gestion du parc.

Actualisation / Evaluation

• Le classement est prononcé pour une durée maximale de douze ans. Toutefois il peut être exceptionnellement prolongé de 2 ans à la demande de la région sur proposition de l'organisme de gestion (modification ajoutée par la loi DTR).
• La charte des parcs doit être révisée par l'organisme de gestion sur la base d'une évaluation de la mise en oeuvre de la précédente charte et de l'évolution du territoire depuis le dernier classement.
• Lorsque le fonctionnement ou l'aménagement d'un parc n'est pas conforme à la charte ou que le parc ne remplit plus les critères qui ont justifié son classement, il peut être mis fin au classement du territoire en PNR par décret
• Lorsque la révision de la charte d'un PNR n'est pas jugée satisfaisante ou qu'elle ne peut aboutir, le classement peut ne pas être renouvelé. Cela a, par exemple, été le cas des marais Poitevin en 1996.

Effets juridiques

• Le PNR est régi par sa charte, mise en oeuvre sur le territoire du parc par un syndicat mixte de gestion. Elle définit les domaines d'intervention du syndicat mixte et les engagements de l'Etat et des collectivités territoriales permettant de mettre en oeuvre les orientations de protection, de mise en valeur et de développement qu'elle détermine.
• La charte du PNR est établie à partir d'un diagnostic comprenant un inventaire du patrimoine et d'une analyse de la situation culturelle, sociale et économique du territoire, en fonction des enjeux en présence.
• La charte comprend divers documents :
  • un rapport qui détermine les orientations de protection, de mise en valeur et de développement envisagées pour la durée du classement et notamment les principes fondamentaux de protection des structures paysagères sur le territoire du parc ;
  • un plan du périmètre d'étude sur lequel sont délimitées, en fonction du patrimoine, les différentes zones où s'appliquent les orientations et les mesures définies dans le rapport et qui caractérise toutes les zones du territoire selon leur nature et leur vocation dominante ;
  • quatre annexes : la liste des communes figurant dans le périmètre d'étude, la liste des communes et des EPCI qui ont approuvé la charte, les statuts du syndicat mixte de gestion du parc et l'emblème du parc.
• La charte n'entraîne aucune servitude ni réglementation directes à l'égard des citoyens. En revanche, les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) ou tout document d'urbanisme en tenant lieu ainsi que les cartes communales doivent être compatibles avec les orientations et les mesures de la charte du parc (Voir CE, 21 octobre 1997, avis n° 361 028 et CE, 29 avril 2009, n° 293896).
• Il faut toutefois préciser que la charte de chaque parc naturel régional comporte un article établissant les règles de circulation des véhicules à moteur sur les voies et chemins de chaque commune adhérente du parc naturel régional (art. L. 362.1 c. env.).
• L'Etat et les collectivités territoriales concernées doivent appliquer ses orientations et ses mesures dans l'exercice de leurs compétences sur le territoire du parc. Ils assurent, en conséquence, la cohérence de leurs actions et des moyens qu'ils y consacrent.
• L'Etat et les régions adhérant à la charte peuvent conclure avec l'organisme de gestion du parc un contrat en application du contrat de plan Etat-régions.
• L'organisme de gestion est un syndicat mixte qui met en oeuvre la charte et, dans le cadre fixé par celle-ci, assure la cohérence et la coordination des actions de protection, de mise en valeur, de gestion, d'animation et de développement menées par ses partenaires.
• Il donne son avis lors des études ou des notices d'impact des aménagements, ouvrages ou travaux envisagés sur le territoire du parc. Par ailleurs, de nombreux documents de panification , listés à l'article R. 333-15 du Code de l'environnement, sont soumis pour avis au syndicat mixte. Il est associé à sa demande à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des plans locaux d'urbanisme (PLU). Il peut également exercer par substitution ou par délégation le droit de préemption des espaces naturels sensibles du département sous certaines conditions (voir fiche « Espaces naturels sensibles des départements » ).
• Lorsque le périmètre d'un pays inclut des communes situées dans un PNR, la charte de développement du pays (voir fiche « Charte de pays ») doit être compatible avec la charte du parc sur ce territoire commun.
• Un même espace ne peut être inclus simultanément dans les périmètres d'étude de deux parcs naturels régionaux ou dans le périmètre d'étude d'un parc naturel régional et dans le territoire d'une commune qui a vocation à appartenir au coeur d'un parc national ou pour lequel cette commune a, ou conserve, vocation à adhérer à la charte.
• Le classement vaut autorisation d'utiliser la dénomination « parc naturel régional » et l'emblème du parc, déposés par le ministre chargé de l'environnement à l'Institut national de la propriété industrielle, sous la forme de marque collective. C'est le syndicat mixte de gestion du PNR qui assume la responsabilité de la gestion de la marque collective propre au parc. Les modalités de cette gestion sont fixées par le règlement joint au dépôt de la marque. L'éventuel déclassement emporte interdiction d'utiliser la marque déposée.

Données chiffrées

• Au premier janvier 2010, il existe 46 parcs naturels régionaux couvrant près de 7,4 millions d'hectares, ce qui représente environ 13% du territoire.

Exemples

• Des plus anciens aux plus récents : PNR Scarpe-Escault (1968), PNR d'Armorique (1969), PNR du Vercors (1970), PNR du Morvan (1970), PNR des Landes de Gascogne (1970), PNR des Pyrénées catalanes (2004), PNR de Millevaches en Limousin (2004), PNR des Pyrénées Ariégeoises (2009).
• Du plus petit au plus grand : PNR de la Haute-Vallée de Chevreuse (24 500 hectares) au PNR des Volcans d'Auvergne (395 000 hectares).
• Nombre de communes et d'habitants : PNR de Camargue (2 communes ; 8 000 habitants) au PNR des Ballons des Vosges (208 communes ; 253 500 habitants).
• PNR d'Outre-mer : Martinique (1976) et Guyane (2001)

Les différents acteurs et leur implication

• Le classement en PNR est une démarche d'initiative locale lancée par le Conseil régional et soutenue par les départements, les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, totalement ou partiellement concernés.
• La région est responsable de la demande de classement (ou de renouvellement de classement) d'un territoire en parc naturel régional ; elle assure entre la moitié et les deux tiers de son financement.
• Les communes en déterminent le périmètre en fonction de leur approbation ou non de la charte.
• L'accord des départements concernés est très important.
• L'Etat est associé à l'élaboration de la charte sous la responsabilité du préfet de région, et valide le projet lorsqu'il est adopté par décret portant classement du territoire. L'Etat doit appliquer la charte dans le cadre de ses compétences.
• Le Conseil national de la protection de la nature et la fédération des PNR sont consultés.
• Pour aller plus loin :
  Fédération des parcs naturels régionaux de France : www.parcs-naturels-regionaux.tm.fr.